從政信合作看金融創(chuàng)新與風(fēng)險防范
來源： 蘇信理財 時間：2010-07-31
2008年的全球金融危機(jī)嚴(yán)重沖擊了我國經(jīng)濟(jì)，國家因此確定了積極的財政政策和較為寬松的貨幣政策。自2008年底國務(wù)院出臺4萬億元經(jīng)濟(jì)刺激計劃以來，各地方政府相繼出臺投資計劃，總投資規(guī)模十分龐大。然而，最終中央財政僅負(fù)擔(dān)了總的投資計劃中的1.18萬億，這意味著上報的大量地方項(xiàng)目的大部分資金將由地方自籌，本來捉襟見肘的地方財政變得更加困窘。于是，地方政府融資平臺成為地方政府為中央項(xiàng)目配套資金的重要手段。1年間，地方融資平臺的數(shù)量和融資規(guī)模飛速發(fā)展，據(jù)央行2009年第4季度披露的數(shù)據(jù)，全國有3800多家地方融資機(jī)構(gòu)，由于融資途徑主要靠銀行貸款，在去年全國9.59萬億元的新增貸款中，投向地方融資平臺的貸款占比高達(dá)40%，總量近3.8萬億元。按照2009年GDP增長8.7%來看，2009年地方政府建設(shè)負(fù)債率快速上升到14.9%，比2008年提高了3.9個百分點(diǎn)。
隨著政府融資平臺風(fēng)險的逐漸顯現(xiàn)，銀監(jiān)會下發(fā)了《關(guān)于信托公司政信合作業(yè)務(wù)風(fēng)險提示的通知》，財政部就財政擔(dān)保下發(fā)了規(guī)范性文件，銀監(jiān)會2010年工作會議也對防范地方融資平臺風(fēng)險進(jìn)行了部署。在1月26日中國銀監(jiān)會2010年第一次金融形勢通報分析會上，劉明康主席指出，政府融資平臺貸款風(fēng)險不斷積累，各級政府融資總額達(dá)到6萬億元，平均債務(wù)率為94%，而個別政府債務(wù)高達(dá)400%，要求各金融機(jī)構(gòu)要將現(xiàn)有的平臺公司“項(xiàng)目包”逐筆打開，進(jìn)行嚴(yán)密梳理；對原有貸款要分類處理；嚴(yán)格控制新增貸款；嚴(yán)厲追究失責(zé)行為。
對信托行業(yè)來說，如何在堅持合規(guī)經(jīng)營、風(fēng)險可控的原則下，按照監(jiān)管精神的要求積極進(jìn)行業(yè)務(wù)創(chuàng)新，充分發(fā)揮信托制度優(yōu)勢，提高風(fēng)險管理能力，確保政信合作業(yè)務(wù)有序發(fā)展，既支持地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)，又保證信托資金的安全和受益人的合法權(quán)益，確立可持續(xù)發(fā)展的信托公司政信合作業(yè)務(wù)策略，是值得思考的一個重要問題。
一、政信合作簡介
（一）政信合作的基本數(shù)據(jù)
所謂政信合作類信托，即政府部門及政府平臺公司與信托公司合作，共同開發(fā)基于政府信用的信托項(xiàng)目和信托產(chǎn)品，并將信托產(chǎn)品所募集之資金投向政府類項(xiàng)目的信托業(yè)務(wù)品種。目前政信合作類信托產(chǎn)品遍地開花，尤其是2008年底國家為抗擊金融風(fēng)暴推出四萬億經(jīng)濟(jì)刺激方案之后，政信合作類信托業(yè)務(wù)更是呈現(xiàn)爆發(fā)式發(fā)展的態(tài)勢。截止2009年12月末，全國54家信托公司政信合作業(yè)務(wù)余額2762.47億元，占信托業(yè)務(wù)總規(guī)模的13.44%。
目前，政信合作信托業(yè)務(wù)主要集中在基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目上。據(jù)不完全統(tǒng)計，2009年1月至12月，全國共發(fā)行集合類信托項(xiàng)目1173個，發(fā)行規(guī)模1313.55億；其中基礎(chǔ)設(shè)施類集合信托項(xiàng)目共144個，發(fā)行規(guī)模209.77億，政信合作類集合信托項(xiàng)目發(fā)行規(guī)模占集合信托總發(fā)行規(guī)模的15.97%。2009年1月至12月，全國銀信合作產(chǎn)品數(shù)量為4201個，其中投向基礎(chǔ)設(shè)施類的產(chǎn)品數(shù)量為856個，占銀信合作產(chǎn)品數(shù)量的20.38%。下面是2006-2009年基礎(chǔ)設(shè)施類集合信托產(chǎn)品統(tǒng)計資料，可以看出基礎(chǔ)設(shè)施類集合信托產(chǎn)品發(fā)行規(guī)模呈迅速增大的趨勢，在集合類信托產(chǎn)品中也占有重要的比例。
（二）政信合作內(nèi)在原因分析---政府面（資金需求面）
1、政府融資需求的客觀需求
1994年分稅制改革之后，提高了中央財政在財政收入中的比重，幾個主要稅種的大部分收入都劃歸中央，留給地方的多是一些近期增收潛力較小和征管難度較大的零散稅種，其收入不僅不夠穩(wěn)定，而且增長緩慢。之后，地方各級政府紛紛仿效，上一級財政都將主體稅源劃歸本級財政，最終形成了層層向上集中的收入分配格局，這就造成越往基層政府，日子越難過，可用于建設(shè)的資金越短缺。與此同時，中央政府與地方政府、各地方政府之間事權(quán)沒有明確的、正式的分工，導(dǎo)致支出責(zé)任層層下放，特別是本應(yīng)由上一級政府承擔(dān)的義務(wù)教育和公共衛(wèi)生等普遍性和基礎(chǔ)性服務(wù)責(zé)任卻不斷下移。一些需要地方配套的投資項(xiàng)目，市縣配套通常要占到2/3，這就造成地方政府尤其是基層政府的收入能力與日益增加的支出責(zé)任表現(xiàn)出極大的不適應(yīng)。盡管地方政府可從一些稅目，中央政府的撥款和出售土地取得收入，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)還不能滿足地方發(fā)展建設(shè)的龐大需要。可支配財力不足造成地方政府難以為中央政府投資項(xiàng)目配套資金，而在市場融資過程中，地方政府投資項(xiàng)目的資本金又嚴(yán)重不足。
2、現(xiàn)有法律框架下的地方政府融資困境
現(xiàn)有的法制環(huán)境下不允許地方政府舉債，提供擔(dān)保，中央禁止地方政府發(fā)行債券，地方政府只能通過設(shè)立政府融資平臺進(jìn)行融資，以規(guī)避現(xiàn)有法律框架的限制。在這種土地財政+融資平臺模式下，地方政府通過財政性資金注入、土地收益、國有資產(chǎn)存量以及賦予特許經(jīng)營權(quán)等方式對融資平臺進(jìn)行扶持，在地方政府承諾、地方人大同意納入地方財政預(yù)算確保還本付息前提下，獲得金融機(jī)構(gòu)貸款。在地方可支配財力有限的情況下，沒有土地收益，這一基本融資模式就失去了存在的基礎(chǔ)。土地增值收益為城市建設(shè)提供了資金保障，土地一方面有儲備抵押和貸款融資的功能，另一方面，土地的深度開發(fā)是土地資產(chǎn)增值的主要渠道。過去一年中，地方政府融資平臺的數(shù)量和融資規(guī)模急劇膨脹，有數(shù)據(jù)表明，目前官方統(tǒng)計數(shù)量已經(jīng)超過3千個，總體融資規(guī)模達(dá)到4—5萬億元。中國銀監(jiān)會已把地方融資平臺風(fēng)險列為2010年銀行業(yè)3大風(fēng)險之首。
3、信托融資有其獨(dú)特的優(yōu)勢。
與一般銀行貸款相比，信托公司可以通過投資方式為項(xiàng)目提供資本金，發(fā)揮撬動投資作用。信托注資后，為這些平臺公司日后向銀行申請貸款提供了更大的空間。在地方投資項(xiàng)目中，即便是要求地方政府拿出項(xiàng)目投資20%的資本金都是很困難的，因此催生了信托方式的資本金籌措方法，而最終的資金來源仍是銀行信貸。商業(yè)銀行法規(guī)定，商業(yè)銀行不得向非自用不動產(chǎn)投資或者向非銀行金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)投資，而信托法規(guī)定信托公司不得吸儲，但是二者合作之后，形成了一個“銀信政”產(chǎn)品，銀行向其高端客戶銷售信托公司理財產(chǎn)品，隨后，客戶資金由信托公司托管，這些資金再作為項(xiàng)目資本金注入基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。所以，政府與信托公司的合作很大程度上是政府出于充實(shí)融資平臺資本金考慮，目的是往往是為了進(jìn)一步申請銀行貸款。
（三）政信合作內(nèi)在原因分析---信托公司面（資金提供面）
1、歷史淵源
從歷史來看，信托公司從誕生伊始就和政府機(jī)構(gòu)合作緊密，上世紀(jì)八九十年的信托公司更是作為地方政府的小金庫為各類政府項(xiàng)目進(jìn)行融資。在過去的二十多年時間里，信托行業(yè)歷經(jīng)幾次整改。如今，脫胎換骨后的信托公司已逐步進(jìn)入正規(guī)化、市場化運(yùn)作的軌道中，作為管理逐步規(guī)范的信托公司在與政府的合作中也打開新的局面、邁入新的時代。
2、信托公司多為國有控股的公司治理結(jié)構(gòu)
2002年信托業(yè)重新登記以來，信托公司受地方政府影響已經(jīng)大為減少，但在信托公司治理結(jié)構(gòu)上仍有多為國有股東控股，與政府仍然保持著較為密切的聯(lián)系。
3、巨大的市場需求和較低的技術(shù)門檻對信托公司的吸引力
在地方政府發(fā)行債券被禁止的情況下，政信合作作為一種替代的模式填補(bǔ)了市場空白。地方政府資金需求規(guī)模大、產(chǎn)品設(shè)計的技術(shù)含量較低，對信托公司產(chǎn)生了巨大的吸引力。
二、傳統(tǒng)的政信合作模式
（一）傳統(tǒng)的政信合作模式的核心特征
傳統(tǒng)的政信合作模式的核心特征是：還款來源只限于政府信用，其它的風(fēng)險防范手段形同虛設(shè)，實(shí)際上就是地方政府債。在傳統(tǒng)的政信合作模式中，信托公司通過發(fā)行信托計劃募集資金，將其用于充實(shí)政府項(xiàng)目資本金，用財務(wù)杠桿為銀行信貸提供保證。例如，按照一般銀行貸款要求的項(xiàng)目注冊資本金必須達(dá)到總投資額的35%計算，50億元信托投資可為重大項(xiàng)目建設(shè)帶來93億元的銀行后續(xù)貸款。
交易步驟說明：
1、地方政府設(shè)立融資平臺公司，信托公司面向商業(yè)銀行和社會投資者發(fā)行信托計劃。
2、信托資金到位后將募集資金用于向政府融資平臺定向增資，政府融資平臺滿足最低資本金要求，向銀行申請后續(xù)貸款。
3、信托到期，政府指定的其他公司（第三方回購主體）向信托公司支付股權(quán)溢價回購款。
4、地方人大、財政局對回購款的支付出具承諾。
5、信托公司向投資者分配信托本金和收益，信托計劃終止。
（二）傳統(tǒng)的政信合作模式的風(fēng)險
這種傳統(tǒng)的政信合作業(yè)務(wù)模式的風(fēng)險主要包括信用風(fēng)險和法律風(fēng)險兩類。
1、信用風(fēng)險
信用風(fēng)險即地方政府無法償還債務(wù)的風(fēng)險。目前地方政府對“土地財政”的依賴性突出，在一些地方，土地直接稅收及城市擴(kuò)張帶來的間接稅收占地方預(yù)算內(nèi)收入的40%，而土地出讓金凈收入占政府預(yù)算外收入的60%以上。這種主要依靠“土地財政”建立的城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式是不可持續(xù)的，一旦大規(guī)模城市化進(jìn)程結(jié)束，可供開發(fā)的土地日益減少，未來的地方財政狀況將會面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)，信用風(fēng)險將逐步凸顯。
2、法律風(fēng)險
地方政府的擔(dān)保往往是地方人大、政府出具的還貸支持性文件，或是地方財政出具還本付息的承諾函，而這種"擔(dān)保函"并不具備法律強(qiáng)制力。實(shí)際上，按照我國《擔(dān)保法》關(guān)于國家機(jī)關(guān)不能擔(dān)任保證人的規(guī)定，政府財政為旗下平臺公司提供承諾的行為并無相應(yīng)法律效力，起不到信托資金償還萬無一失的作用。
三、政信合作的創(chuàng)新模式
基于傳統(tǒng)政信合作業(yè)務(wù)的風(fēng)險和內(nèi)在缺陷而產(chǎn)生的是政信合作的創(chuàng)新模式，該模式有以下主要特征：產(chǎn)品設(shè)計的結(jié)構(gòu)化、投資運(yùn)用的組合化和核心資產(chǎn)抵押的增加。
（一）產(chǎn)品設(shè)計的結(jié)構(gòu)化
在政信合作的創(chuàng)新模式中出現(xiàn)了產(chǎn)品設(shè)計受益權(quán)的分層，分層資金來源方除了一般投資人外，還有政府關(guān)聯(lián)企業(yè)、專業(yè)投資基金等。大型優(yōu)質(zhì)企業(yè)、社會投資基金等投資主體以及作為初始杠桿性投入的財政資金，擔(dān)保公司、創(chuàng)業(yè)投資公司等機(jī)構(gòu)對產(chǎn)品進(jìn)行信用增級。通過多方合作，使得各主體的風(fēng)險與利益相匹配，能共同分享地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的成果，實(shí)現(xiàn)了風(fēng)險的合理分散與承擔(dān)。
（二）資金運(yùn)用的組合化
該模式依然是信托公司募集資金并投向政府定制的項(xiàng)目。但其有兩個新特點(diǎn)：資金來源不限于信托公司募集而趨向多元化；資金投向不再是單一項(xiàng)目，而趨向組合投資，資金的投向不再是單一的用款企業(yè)，而是數(shù)家甚至數(shù)十家優(yōu)質(zhì)企業(yè)，有組合投資性質(zhì)。產(chǎn)業(yè)與園區(qū)信托基金是這一趨勢中一種新的投資組合運(yùn)用方式。該模式的構(gòu)架是信托公司與政府相關(guān)企業(yè)發(fā)起設(shè)立基金，基金以貸款或股權(quán)等形式向投向相同產(chǎn)業(yè)特征的企業(yè)或園區(qū)建設(shè)。信托公司負(fù)責(zé)募集資金，政府委托屬下企業(yè)與信托公司合作管理基金運(yùn)營?；鹗找媾c本金償還來源則靠政府財政陸續(xù)到位的資金、所投資企業(yè)還款或分紅、園區(qū)物業(yè)租金等形成的現(xiàn)金流。比如，2008年成立的“中信-凱德1號科技園區(qū)股權(quán)投資集合資金信托計劃”。該信托專門投資于北京、上海等地政府舉辦的科技園區(qū)商務(wù)房地產(chǎn)所有權(quán)，具有組合投資分散風(fēng)險的特征，信托收益來自經(jīng)營物業(yè)所取得的租金以及在信托結(jié)束時出售物業(yè)所獲溢價。該信托產(chǎn)品融基金化、商業(yè)地產(chǎn)和政府支持等元素為一體，是產(chǎn)業(yè)與園區(qū)信托基金的雛形。另外，還有新華信托發(fā)行的“港泰物流園區(qū)項(xiàng)目貸款集合資金信托計劃”也可資借鑒。這些案例作為產(chǎn)業(yè)與園區(qū)基金的雛形，在運(yùn)營模式和項(xiàng)目選擇上已彰顯出信托機(jī)制在政府融資創(chuàng)新中組合運(yùn)用的優(yōu)勢。
（三）核心資產(chǎn)抵押的增加
雖然信托資金的投資與風(fēng)險控制的設(shè)計中仍然有政府的身影，市場化運(yùn)作優(yōu)勢已不斷增強(qiáng)，政府信用不再是唯一的擔(dān)保措施。信托公司在政信合作項(xiàng)目的開展中，除要求政府提供財政承諾外，還要求具有切實(shí)有效的信用增級措施。信用增級措施主要包括：土地或其他財產(chǎn)抵押、項(xiàng)目收費(fèi)權(quán)質(zhì)押、政府授權(quán)投資的機(jī)構(gòu)或部門出資設(shè)立的全資或控股企業(yè)提供承擔(dān)連帶責(zé)任的保證擔(dān)保等。
隨著經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境的不斷變化，政信合作業(yè)務(wù)也將逐步深化，邁入新的階段。我們有理由相信，政信合作業(yè)務(wù)不但能作為政府傳統(tǒng)融資途徑的良好補(bǔ)充，更能以創(chuàng)新方式滿足地方政府靈活多樣的投融資需求，為地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展貢獻(xiàn)自己的力量。
隨著政府融資平臺風(fēng)險的逐漸顯現(xiàn)，銀監(jiān)會下發(fā)了《關(guān)于信托公司政信合作業(yè)務(wù)風(fēng)險提示的通知》，財政部就財政擔(dān)保下發(fā)了規(guī)范性文件，銀監(jiān)會2010年工作會議也對防范地方融資平臺風(fēng)險進(jìn)行了部署。在1月26日中國銀監(jiān)會2010年第一次金融形勢通報分析會上，劉明康主席指出，政府融資平臺貸款風(fēng)險不斷積累，各級政府融資總額達(dá)到6萬億元，平均債務(wù)率為94%，而個別政府債務(wù)高達(dá)400%，要求各金融機(jī)構(gòu)要將現(xiàn)有的平臺公司“項(xiàng)目包”逐筆打開，進(jìn)行嚴(yán)密梳理；對原有貸款要分類處理；嚴(yán)格控制新增貸款；嚴(yán)厲追究失責(zé)行為。
對信托行業(yè)來說，如何在堅持合規(guī)經(jīng)營、風(fēng)險可控的原則下，按照監(jiān)管精神的要求積極進(jìn)行業(yè)務(wù)創(chuàng)新，充分發(fā)揮信托制度優(yōu)勢，提高風(fēng)險管理能力，確保政信合作業(yè)務(wù)有序發(fā)展，既支持地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)，又保證信托資金的安全和受益人的合法權(quán)益，確立可持續(xù)發(fā)展的信托公司政信合作業(yè)務(wù)策略，是值得思考的一個重要問題。
一、政信合作簡介
（一）政信合作的基本數(shù)據(jù)
所謂政信合作類信托，即政府部門及政府平臺公司與信托公司合作，共同開發(fā)基于政府信用的信托項(xiàng)目和信托產(chǎn)品，并將信托產(chǎn)品所募集之資金投向政府類項(xiàng)目的信托業(yè)務(wù)品種。目前政信合作類信托產(chǎn)品遍地開花，尤其是2008年底國家為抗擊金融風(fēng)暴推出四萬億經(jīng)濟(jì)刺激方案之后，政信合作類信托業(yè)務(wù)更是呈現(xiàn)爆發(fā)式發(fā)展的態(tài)勢。截止2009年12月末，全國54家信托公司政信合作業(yè)務(wù)余額2762.47億元，占信托業(yè)務(wù)總規(guī)模的13.44%。
目前，政信合作信托業(yè)務(wù)主要集中在基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目上。據(jù)不完全統(tǒng)計，2009年1月至12月，全國共發(fā)行集合類信托項(xiàng)目1173個，發(fā)行規(guī)模1313.55億；其中基礎(chǔ)設(shè)施類集合信托項(xiàng)目共144個，發(fā)行規(guī)模209.77億，政信合作類集合信托項(xiàng)目發(fā)行規(guī)模占集合信托總發(fā)行規(guī)模的15.97%。2009年1月至12月，全國銀信合作產(chǎn)品數(shù)量為4201個，其中投向基礎(chǔ)設(shè)施類的產(chǎn)品數(shù)量為856個，占銀信合作產(chǎn)品數(shù)量的20.38%。下面是2006-2009年基礎(chǔ)設(shè)施類集合信托產(chǎn)品統(tǒng)計資料，可以看出基礎(chǔ)設(shè)施類集合信托產(chǎn)品發(fā)行規(guī)模呈迅速增大的趨勢，在集合類信托產(chǎn)品中也占有重要的比例。
（二）政信合作內(nèi)在原因分析---政府面（資金需求面）
1、政府融資需求的客觀需求
1994年分稅制改革之后，提高了中央財政在財政收入中的比重，幾個主要稅種的大部分收入都劃歸中央，留給地方的多是一些近期增收潛力較小和征管難度較大的零散稅種，其收入不僅不夠穩(wěn)定，而且增長緩慢。之后，地方各級政府紛紛仿效，上一級財政都將主體稅源劃歸本級財政，最終形成了層層向上集中的收入分配格局，這就造成越往基層政府，日子越難過，可用于建設(shè)的資金越短缺。與此同時，中央政府與地方政府、各地方政府之間事權(quán)沒有明確的、正式的分工，導(dǎo)致支出責(zé)任層層下放，特別是本應(yīng)由上一級政府承擔(dān)的義務(wù)教育和公共衛(wèi)生等普遍性和基礎(chǔ)性服務(wù)責(zé)任卻不斷下移。一些需要地方配套的投資項(xiàng)目，市縣配套通常要占到2/3，這就造成地方政府尤其是基層政府的收入能力與日益增加的支出責(zé)任表現(xiàn)出極大的不適應(yīng)。盡管地方政府可從一些稅目，中央政府的撥款和出售土地取得收入，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)還不能滿足地方發(fā)展建設(shè)的龐大需要。可支配財力不足造成地方政府難以為中央政府投資項(xiàng)目配套資金，而在市場融資過程中，地方政府投資項(xiàng)目的資本金又嚴(yán)重不足。
2、現(xiàn)有法律框架下的地方政府融資困境
現(xiàn)有的法制環(huán)境下不允許地方政府舉債，提供擔(dān)保，中央禁止地方政府發(fā)行債券，地方政府只能通過設(shè)立政府融資平臺進(jìn)行融資，以規(guī)避現(xiàn)有法律框架的限制。在這種土地財政+融資平臺模式下，地方政府通過財政性資金注入、土地收益、國有資產(chǎn)存量以及賦予特許經(jīng)營權(quán)等方式對融資平臺進(jìn)行扶持，在地方政府承諾、地方人大同意納入地方財政預(yù)算確保還本付息前提下，獲得金融機(jī)構(gòu)貸款。在地方可支配財力有限的情況下，沒有土地收益，這一基本融資模式就失去了存在的基礎(chǔ)。土地增值收益為城市建設(shè)提供了資金保障，土地一方面有儲備抵押和貸款融資的功能，另一方面，土地的深度開發(fā)是土地資產(chǎn)增值的主要渠道。過去一年中，地方政府融資平臺的數(shù)量和融資規(guī)模急劇膨脹，有數(shù)據(jù)表明，目前官方統(tǒng)計數(shù)量已經(jīng)超過3千個，總體融資規(guī)模達(dá)到4—5萬億元。中國銀監(jiān)會已把地方融資平臺風(fēng)險列為2010年銀行業(yè)3大風(fēng)險之首。
3、信托融資有其獨(dú)特的優(yōu)勢。
與一般銀行貸款相比，信托公司可以通過投資方式為項(xiàng)目提供資本金，發(fā)揮撬動投資作用。信托注資后，為這些平臺公司日后向銀行申請貸款提供了更大的空間。在地方投資項(xiàng)目中，即便是要求地方政府拿出項(xiàng)目投資20%的資本金都是很困難的，因此催生了信托方式的資本金籌措方法，而最終的資金來源仍是銀行信貸。商業(yè)銀行法規(guī)定，商業(yè)銀行不得向非自用不動產(chǎn)投資或者向非銀行金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)投資，而信托法規(guī)定信托公司不得吸儲，但是二者合作之后，形成了一個“銀信政”產(chǎn)品，銀行向其高端客戶銷售信托公司理財產(chǎn)品，隨后，客戶資金由信托公司托管，這些資金再作為項(xiàng)目資本金注入基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。所以，政府與信托公司的合作很大程度上是政府出于充實(shí)融資平臺資本金考慮，目的是往往是為了進(jìn)一步申請銀行貸款。
（三）政信合作內(nèi)在原因分析---信托公司面（資金提供面）
1、歷史淵源
從歷史來看，信托公司從誕生伊始就和政府機(jī)構(gòu)合作緊密，上世紀(jì)八九十年的信托公司更是作為地方政府的小金庫為各類政府項(xiàng)目進(jìn)行融資。在過去的二十多年時間里，信托行業(yè)歷經(jīng)幾次整改。如今，脫胎換骨后的信托公司已逐步進(jìn)入正規(guī)化、市場化運(yùn)作的軌道中，作為管理逐步規(guī)范的信托公司在與政府的合作中也打開新的局面、邁入新的時代。
2、信托公司多為國有控股的公司治理結(jié)構(gòu)
2002年信托業(yè)重新登記以來，信托公司受地方政府影響已經(jīng)大為減少，但在信托公司治理結(jié)構(gòu)上仍有多為國有股東控股，與政府仍然保持著較為密切的聯(lián)系。
3、巨大的市場需求和較低的技術(shù)門檻對信托公司的吸引力
在地方政府發(fā)行債券被禁止的情況下，政信合作作為一種替代的模式填補(bǔ)了市場空白。地方政府資金需求規(guī)模大、產(chǎn)品設(shè)計的技術(shù)含量較低，對信托公司產(chǎn)生了巨大的吸引力。
二、傳統(tǒng)的政信合作模式
（一）傳統(tǒng)的政信合作模式的核心特征
傳統(tǒng)的政信合作模式的核心特征是：還款來源只限于政府信用，其它的風(fēng)險防范手段形同虛設(shè)，實(shí)際上就是地方政府債。在傳統(tǒng)的政信合作模式中，信托公司通過發(fā)行信托計劃募集資金，將其用于充實(shí)政府項(xiàng)目資本金，用財務(wù)杠桿為銀行信貸提供保證。例如，按照一般銀行貸款要求的項(xiàng)目注冊資本金必須達(dá)到總投資額的35%計算，50億元信托投資可為重大項(xiàng)目建設(shè)帶來93億元的銀行后續(xù)貸款。
交易步驟說明：
1、地方政府設(shè)立融資平臺公司，信托公司面向商業(yè)銀行和社會投資者發(fā)行信托計劃。
2、信托資金到位后將募集資金用于向政府融資平臺定向增資，政府融資平臺滿足最低資本金要求，向銀行申請后續(xù)貸款。
3、信托到期，政府指定的其他公司（第三方回購主體）向信托公司支付股權(quán)溢價回購款。
4、地方人大、財政局對回購款的支付出具承諾。
5、信托公司向投資者分配信托本金和收益，信托計劃終止。
（二）傳統(tǒng)的政信合作模式的風(fēng)險
這種傳統(tǒng)的政信合作業(yè)務(wù)模式的風(fēng)險主要包括信用風(fēng)險和法律風(fēng)險兩類。
1、信用風(fēng)險
信用風(fēng)險即地方政府無法償還債務(wù)的風(fēng)險。目前地方政府對“土地財政”的依賴性突出，在一些地方，土地直接稅收及城市擴(kuò)張帶來的間接稅收占地方預(yù)算內(nèi)收入的40%，而土地出讓金凈收入占政府預(yù)算外收入的60%以上。這種主要依靠“土地財政”建立的城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式是不可持續(xù)的，一旦大規(guī)模城市化進(jìn)程結(jié)束，可供開發(fā)的土地日益減少，未來的地方財政狀況將會面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)，信用風(fēng)險將逐步凸顯。
2、法律風(fēng)險
地方政府的擔(dān)保往往是地方人大、政府出具的還貸支持性文件，或是地方財政出具還本付息的承諾函，而這種"擔(dān)保函"并不具備法律強(qiáng)制力。實(shí)際上，按照我國《擔(dān)保法》關(guān)于國家機(jī)關(guān)不能擔(dān)任保證人的規(guī)定，政府財政為旗下平臺公司提供承諾的行為并無相應(yīng)法律效力，起不到信托資金償還萬無一失的作用。
三、政信合作的創(chuàng)新模式
基于傳統(tǒng)政信合作業(yè)務(wù)的風(fēng)險和內(nèi)在缺陷而產(chǎn)生的是政信合作的創(chuàng)新模式，該模式有以下主要特征：產(chǎn)品設(shè)計的結(jié)構(gòu)化、投資運(yùn)用的組合化和核心資產(chǎn)抵押的增加。
（一）產(chǎn)品設(shè)計的結(jié)構(gòu)化
在政信合作的創(chuàng)新模式中出現(xiàn)了產(chǎn)品設(shè)計受益權(quán)的分層，分層資金來源方除了一般投資人外，還有政府關(guān)聯(lián)企業(yè)、專業(yè)投資基金等。大型優(yōu)質(zhì)企業(yè)、社會投資基金等投資主體以及作為初始杠桿性投入的財政資金，擔(dān)保公司、創(chuàng)業(yè)投資公司等機(jī)構(gòu)對產(chǎn)品進(jìn)行信用增級。通過多方合作，使得各主體的風(fēng)險與利益相匹配，能共同分享地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的成果，實(shí)現(xiàn)了風(fēng)險的合理分散與承擔(dān)。
（二）資金運(yùn)用的組合化
該模式依然是信托公司募集資金并投向政府定制的項(xiàng)目。但其有兩個新特點(diǎn)：資金來源不限于信托公司募集而趨向多元化；資金投向不再是單一項(xiàng)目，而趨向組合投資，資金的投向不再是單一的用款企業(yè)，而是數(shù)家甚至數(shù)十家優(yōu)質(zhì)企業(yè)，有組合投資性質(zhì)。產(chǎn)業(yè)與園區(qū)信托基金是這一趨勢中一種新的投資組合運(yùn)用方式。該模式的構(gòu)架是信托公司與政府相關(guān)企業(yè)發(fā)起設(shè)立基金，基金以貸款或股權(quán)等形式向投向相同產(chǎn)業(yè)特征的企業(yè)或園區(qū)建設(shè)。信托公司負(fù)責(zé)募集資金，政府委托屬下企業(yè)與信托公司合作管理基金運(yùn)營?；鹗找媾c本金償還來源則靠政府財政陸續(xù)到位的資金、所投資企業(yè)還款或分紅、園區(qū)物業(yè)租金等形成的現(xiàn)金流。比如，2008年成立的“中信-凱德1號科技園區(qū)股權(quán)投資集合資金信托計劃”。該信托專門投資于北京、上海等地政府舉辦的科技園區(qū)商務(wù)房地產(chǎn)所有權(quán)，具有組合投資分散風(fēng)險的特征，信托收益來自經(jīng)營物業(yè)所取得的租金以及在信托結(jié)束時出售物業(yè)所獲溢價。該信托產(chǎn)品融基金化、商業(yè)地產(chǎn)和政府支持等元素為一體，是產(chǎn)業(yè)與園區(qū)信托基金的雛形。另外，還有新華信托發(fā)行的“港泰物流園區(qū)項(xiàng)目貸款集合資金信托計劃”也可資借鑒。這些案例作為產(chǎn)業(yè)與園區(qū)基金的雛形，在運(yùn)營模式和項(xiàng)目選擇上已彰顯出信托機(jī)制在政府融資創(chuàng)新中組合運(yùn)用的優(yōu)勢。
（三）核心資產(chǎn)抵押的增加
雖然信托資金的投資與風(fēng)險控制的設(shè)計中仍然有政府的身影，市場化運(yùn)作優(yōu)勢已不斷增強(qiáng)，政府信用不再是唯一的擔(dān)保措施。信托公司在政信合作項(xiàng)目的開展中，除要求政府提供財政承諾外，還要求具有切實(shí)有效的信用增級措施。信用增級措施主要包括：土地或其他財產(chǎn)抵押、項(xiàng)目收費(fèi)權(quán)質(zhì)押、政府授權(quán)投資的機(jī)構(gòu)或部門出資設(shè)立的全資或控股企業(yè)提供承擔(dān)連帶責(zé)任的保證擔(dān)保等。
隨著經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境的不斷變化，政信合作業(yè)務(wù)也將逐步深化，邁入新的階段。我們有理由相信，政信合作業(yè)務(wù)不但能作為政府傳統(tǒng)融資途徑的良好補(bǔ)充，更能以創(chuàng)新方式滿足地方政府靈活多樣的投融資需求，為地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展貢獻(xiàn)自己的力量。
(xief摘自信托業(yè)務(wù)三部 周翔)